Son muchos los años que han transcurrido ya desde que se aprobó y entró en vigor del Plan de Ordenación del Territorio de la Aglomeración Urbana de Granada, fue aprobado mediante Decreto 244/1998 de 10 de diciembre del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía y publicado íntegramente en el BOJA nº 4 de 9 de enero de 1999. A partir de su entrada en vigor todos y cada uno de los municipios afectados tuvieron que ir adaptando su planes de ordenación urbana a las determinaciones del POTAUG, dada su relación de jerarquía.
El municipio en concreto elegido, que fue uno de los afectados, logró que en fecha 27.07.2004 y mediante acuerdo de la Delegación Provincial en Granada de la Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía aprobara el actual y vigente PGOU del municipio, publicándose con posterioridad en el correspondiente boletín oficial.
Entre las determinaciones que vienen dentro del PGOU aprobado, están las relativas a todas aquellas que hace propias por imperativo de instrumentos de carácter supramunicipal, en este caso las derivadas de la aplicación del Plan de Ordenación del Territorio de la Aglomeración Urbana de Granada (en adelante POTAUG) aprobado:
Entre las Bases, Objetivos y Estrategias contemplados en el POTAUG, se encuentra, las siguientes:
-Base (I), denominada “Racionalizar el consumo de los recursos ambientales”: I.1. Objetivo: Proteger los espacios con valores naturales y ambientales, desarrollando una serie de Estrategias a tal fin, como la de establecer usos, actividades, obras y transformaciones compatibles con los valores de cada área (I.1.2), dictar normas vinculantes que limiten las intervenciones a las consideradas compatibles con los valores existentes (I.1.3), I.3. Objetivo: Proteger el paisaje de la aglomeración, con la implantación de otra serie de Estrategias: señalar y caracterizar las grandes unidades de paisaje, así como los ámbitos de alto valor (I.3.1), dictar normas vinculantes sobre los ámbitos de alto valor que impidan su transformación, privatización u ocultamiento (I.3.2), así como dictar normas directivas que promuevan las puestas en valor del paisaje y la adecuada integración de las actuaciones en el mismo (I.3.3.)
-Base (II) denominada “Adecuar la estructura territorial a la ciudad funcional”, nos encontramos en el apartado cuarto (II.4) el objetivo: “Construir el sistema de espacios libres de la aglomeración”, que a su vez contiene otra serie de Estrategias: Inventariar y clasificar los ámbitos utilizados en la actualidad como espacios libres, así como los recursos existentes para la construcción del sistema” (II.4.1). Diseñar el sistema de espacios libres en conjunto con el resto de los sistemas estructurantes de la aglomeración (II.4.2). Programar coordinadamente con el resto de administraciones implicadas las intervenciones necesarias para la ejecución del sistema (II.4.3).
-En la Base III denominada “Promover la ordenación coordinada de los núcleos urbanos”, contiene igualmente una serie de estrategias dirigidas fundamentalmente a promover esa ordenación de los municipios del área metropolitana desde un escenario de jerarquía donde el POTAGU está por encima de todos y cada uno de los planes generales de ordenación urbanística de cada municipio, dictando normas vinculantes al planeamiento municipal, que limiten la creación de nuevos núcleos de población a los casos estrictamente necesarios (estrategia III.1.2.), además jerarquizando el sistema urbano de aglomeración (Objetivo III.2), y dentro de éste Objetivo, diseñando un modelo de jerarquía del sistema urbano de la aglomeración, (estrategia III.2.1), utilizar el modelo jerárquico diseñado como base para el establecimiento de la estructura de la aglomeración (estrategia III.2.2), y dictando normas vinculantes y directivas para que las determinaciones del planeamiento municipal coadyuven a la implantación del modelo real de jerarquías (estrategia III.2.3), especificando claramente en esta última estrategia que “el POTAGU deberá contener una normativa vinculante para el planeamiento municipal, que determine las reservas de suelo, infraestructuras y servicios, a considerar en el mismo, a fin de implantar de manera efectiva la jerarquía prevista”.
-Base IV del POTAUG, “Garantizar la prestación adecuada de dotaciones y servicios a los ciudadanos”, y para ello entre otros objetivo, el 5º, contenido en esta Base, es el de “establecer reservas para las dotaciones generales de la aglomeración” y dentro de ese objetivo establece las siguientes Estrategias: “Inventariar las nuevas dotaciones generales previsiblemente necesarias en el período de vigencia del POTAUG” (IV.5.1), “Contrastar las determinaciones del planeamiento municipal con el inventario realizado y la adecuación espacial de las mismas” (IV.5.2) y “Establecer conjuntamente con los organismos prestatarios y los municipios afectados las reservas adecuadas para las dotaciones necesarias” (IV.5.3).
En la Memoria de Ordenación del POTAUG, entra, una vez vistas las cuestiones previas, a conceptualizar el modelo territorial, en primer lugar, describiendo dicho modelo, y explicando las propuestas de ordenación de ese modelo territorial para seguidamente hacer una descripción y justificación de los objetivos y determinaciones del Plan. Es en se último apartado indicado, donde la Memora de Ordenación del POTAUG establece la llamada “Finalidad de la ordenación propuesta” va pormenorizando uno por uno cada uno de los sistemas previamente estudiados, el de asentamientos, el viario, el de espacios libres, el de dotaciones, etc…para finalmente exponer la justificación de las determinaciones de ordenación previstas para cada una de ellos. De esta manera, en cuanto a la finalidad de la ordenación propuesta por el POTAUG, y en cuanto al Sistema de Espacios Libres, se especifica que “el marco supramunicipal y el Plan de Ordenación del Territorio constituyen condiciones favorables para la construcción de un sistema de espacios libres de escala supramunicipal, que cuenta con todas las oportunidades que ofrece el escenario geográfico donde se ubica la aglomeración urbana”. En cuanto al Sistema de Dotaciones, igualmente especifica que “la propuesta de coordinación del sistema de dotacional de la aglomeración urbana se basa en: reconocer y mantener como determinación propia del Plan de Ordenación del Territorio las dotaciones supramunicipales existentes y territorializar las nuevas dotaciones supramunicipales previstas por las planificaciones sectoriales, sobre todo, en materia sanitaria y educativa; de otra garantizar que las decisiones de un municipio sobre las dotaciones supramunicipales no afecten de forma negativa el nivel de servicio alcanzado por los ciudadanos de otros municipios; y finalmente coordinar las decisiones sectoriales de cada sistema con el planeamiento urbanístico, en el sentido de garantizar que existan en este último las previsiones necesarias para posibilitar su localización”.
Esa Memoria de Ordenación, en el epígrafe denominado “zonas sometidas a vinculación de usos” , nos explica que, con la propuesta de las zonas sometidas a vinculación de usos, se aborda uno de los aspectos esenciales para mejorar la funcionalidad y estructuración de la aglomeración urbana de Granada y potenciar las actividades económicas inmersas en los sectores secundario y terciario. De esa manera, seguidamente, en la “finalidad de la ordenación propuesta” explica que: «En relación a las reservas de suelo para espacios libres públicos de interés supramunicipal, se incluyen aquí las áreas que para dicho fin deberá calificar el planeamiento municipal, para completar el Sistema de Espacios Libres de la Aglomeración, compatibilizar con la estructura territorial y, sobre todo, con las infraestructuras existentes o previstas en el Plan. »
-Con respecto a las reservas de suelo para uso dotacional, se trata de definir espacios que acojan las de interés supramunicipal.
Además en el apartado “Justificación de las determinaciones de ordenación” contenido dentro de las denominadas “Zonas sometidas a vinculación de usos”, se dice textualmente que “el presente Plan delimita como zonas vinculadas a espacios libres públicos y dotaciones de interés supramunicipal los suelos calificados por el Planeamiento Urbanístico para tales usos y que, por su posición, entidad o jerarquía en la prestación de servicio, se consideran de interés para varios municipios y para la organización territorial de la aglomeración urbana, así como aquellos otros suelos, que no calificados por dicha ordenación municipal, se consideran igualmente adecuados para formar parte de reservas de dichos usos dada su posición respecto a la estructura de articulación territorial”.
Otro documento que conforma el POTAUG es la Memoria Económica, en su introducción, nos recuerda que dicho Plan tiene una particularidad que estriba en que sus propuestas tienen distinto carácter: Normas (determinaciones vinculantes para particulares y Administraciones Públicas sin necesidad de desarrollo para su aplicación), Directrices (determinaciones vinculantes en cuanto a sus fines, para las Administraciones Públicas, que precisan ser desarrolladas para su aplicación mediante actividades de planificación y/o de intervención singular, y finalmente las Recomendaciones ( determinaciones indicativas para la actuación de las Administraciones Públicas, que en caso de apartarse de las mismas deberá justificar de forma expresa la decisión adoptada y su compatibilidad con los objetivos de la Ordenación del Territorio perseguidos). A continuación, se desarrolla el contenido de dicha Memoria Económica, desde distintos apartados, tales como la “mejora de las condiciones ambientales de la aglomeración”, donde se contemplan los objetivos generales y evaluaciones económicas para la:
*Construcción del Sistema de Espacios Libres” y todas y cada una de las actuaciones de las Administraciones Públicas y Entidades Públicas, especificando que para cada uno de los ocho itinerarios básicos en que se organiza funcionalmente el sistema de espacios libres, se han previsto actuaciones de regeneración, de adquisición, de permeabilización y de adecuación la uso público.
*Construcción del Sistema de Espacios Libres. Adecuación de los Espacios Libres de carácter extensivo. En las actuaciones previstas quedan encuadradas los siguientes bloques: de regeneración, de adquisición, de permeabilización, de adecuación al uso público.
*Construcción del Sistema de Espacios Libres. Mejora y Ampliación de los Espacios Libres de carácter lineal. Se incluyen una serie de actuaciones de mejora y ampliación de diversos elementos de carácter lineal reconociendo su importancia relativa dentro del sistema de espacios libres de la aglomeración.
*Construcción del Sistema de Espacios Libres, puesta en valor de elementos construidos singulares. Se concluyen en este subprograma diversas actuaciones de adquisición, de rehabilitación y/o adecuación para el uso público de una serie de elementos construidos que bien por su singularidad, posición, valor histórico, artístico o etnológico se han considerado necesaria para ser integrados dentro de la red de espacios libres de la aglomeración.
El último documento que conforma el POTAUG es el que recoge la Normativa del Plan de Ordenación del Territorio, en su artículo 0.4, viene a especificar de nuevo como ya hizo la Memoria Económica, el carácter de las distintas determinaciones urbanísticas, distinguiendo entre: Normas, Directrices y Recomendaciones.
En cuanto a la ejecución del POTAUG, el artículo 0.16, entiende por actividad de ejecución todo aquel conjunto de actividades desarrolladas por las Administraciones y Entidades Públicas y los particulares destinadas a la realización material de las intervenciones y actuaciones previstas por el Plan, y como instrumentos de ejecución del POTAUG el artículo 0.17 establece que el mismo podrá ejecutarse a través de las actividades de ejecución del planeamiento urbanístico y otras actividades sujetas a licencia, autorización o informe de las previstas en la Ley 1/1997.
Y una vez expuesto un somero resumen del POTAUG, pasamos al ámbito municipal y especialmente donde va a tener incidencia todo lo hasta ahora expuesto. Y es así como a tenor de lo previsto en el PGOU vigente del municipio XXXXXX, concretamente en su artículo ART. VIII.01.- DELIMITACIÓN Y DEFINICIÓN DE SUELO NO URBANIZABLE, se definen cuatro categorías de suelo no urbanizable, siendo las siguientes:
1º-Suelo no urbanizable: zona de reserva para dotaciones supramunicipales.
2º-Suelo no urbanizable: zona de reserva para espacios de la aglomeración.
3º-Suelo no urbanizable: zona de medio valor productivo.
4º-Suelo no urbanizable: de carácter natural o rural.
Las que mayores implicaciones tienen, lógicamente son las dos primeras, primero porque las mismas derivan de la imposición o cumplimiento de un planeamiento supramunicipal como es el POTAUG y segundo porque existe un mandato legal de obtención de dichos terrenos para hacerlos públicos y porque según la redacción del PGOU vigente, el sistema es el de expropiación y eso tiene varias connotaciones.
EL POTAUG respecto a las dos primeras categorías de suelo no urbanizable viene a establecer un concreto régimen urbanístico en el libro de «Normas», en primer lugar las zonas de reservas de suelo para dotaciones supramunicipales, vienen reguladas en la Sección Segunda del Capítulo Quinto, regula las determinaciones relativas al sistema de dotaciones de interés para la aglomeración urbana de Granada, disponiendo el artículo 2.109 que “constituyen el sistema de dotaciones de interés para la aglomeración urbana de Granada los suelos, las construcciones y las instalaciones de dominio público existentes en la actualidad o que se realicen durante el período de vigencia del presente Plan, destinadas a prestar servicios a la población de más de un municipio”. Y seguidamente, en el precepto posterior (2.110), jerarquiza el sistema de dotaciones de interés para la aglomeración urbana en dos niveles: A- Dotaciones de nivel de la Aglomeración y B- Dotaciones de nivel Supramunicipal, ambos exceden del ámbito local.
En cuanto a la gestión de dichos suelos, el POTAUG en los artículos 2.112 y 2.113 lo que establece es un mandato a los municipios para que en sus instrumentos de planeamiento general califiquen dichos suelos como tal pero en modo alguno indica cual es la forma de adquisición.
-En cuanto a la segunda categoría del suelo no urbanizable, el correspondiente a las zonas de reserva para espacios de la aglomeración, las mismas vienen reguladas dentro del epígrafe “zonas sometidas a vinculación de usos en la aglomeración urbana de Granada”, en el Título Cuarto del libro de las Normas del POTAUG. El artículo 4.3., establece una clasificación de este tipo de clases de zonas, y distingue entre cuatro:
A- Zonas vinculadas a espacios libres públicos y dotaciones de interés supramunicipal.
B- Zonas vinculadas a las actividades productivas.
C- Zonas de ordenación concertada.
D- Zonas con límites singulares al crecimiento urbano.
En el objeto del presente informe, nos vamos a centrar en la primera, en las denominadas: “Zonas vinculadas a espacios libres públicos y dotaciones de interés supramunicipal”, puesto que a tenor de lo previsto en Art. VIII.01 y VIII.03 del PGOU de XXXXXXXX al que se refiere y es objeto del presente informe.
El artículo 4.4. establece que el POTAUG delimita como zonas vinculadas a espacios libres públicos y dotaciones de interés supramunicipal los suelos calificados por el Planeamiento Urbanístico para tales usos y que por su posición, entidad o jerarquía en la prestación de servicios se consideran de interés para varios municipios y para la organización territorial de la aglomeración urbana, así como aquellos otros suelos, que no calificados por el Planeamiento Urbanístico, se considera igualmente que por su posición respecto a la estructura de articulación territorial deben destinarse a dichos usos, bajo la categoría de reservas.
Continúa la regulación de los mismos en los artículos 4.4 a 4.13, derivando de la redacción y lectura de todos el carácter supramunicipal de dichos suelos, así como el mandato a todos y cada uno de los municipios afectados para que su planeamiento general conserven la naturaleza de espacios libres públicos de interés supramunicipal (art. 4.8, 4.9, 4.10 y 4.11).
Y fundamentalmente, en el artículo 4.11 del POTAUG, en su apartado segundo, establece que “en todo caso, una vez que el Planeamiento Urbanístico General determine la calificación urbanística de las zonas de reserva, deberá prever simultáneamente los mecanismos de gestión urbanística que considere más convenientes para la publificación de los mismos”.
Igualmente, el artículo IX.03 del PGOU relativo a los Sistemas Generales, indica que los Sistemas Generales del PGOU son:
1.- El de comunicaciones, integrado por los sistemas viarios y centro de transportes.
2.- El de espacios libres
3.- El de dotaciones y servicios públicos.
4.- El sistema general de servicios técnicos, integrado por las redes de abastecimiento, saneamiento y depuración de agua.
Para a continuación en el artículo IX.04, PROCEDIMIENTO DE OBTENCIÓN DE LOS SISTEMAS GENERALES, indicar:
1.- La obtención de los suelos urbanos destinados a Sistemas Generales se efectuará mediante expropiación, ocupación directa, y las demás formas previstas en la legislación vigente.
2.- La obtención de los suelos urbanizables destinados a Sistemas Generales se efectuará mediante los procedimientos previstos en la legislación urbanística vinculados a la delimitación e integración en los sectores de suelos urbanizables, y en su defecto por expropiación, ocupación directa, y las demás formas previstas en la legislación vigente.
3.- La obtención de los suelos no urbanizables destinados a Sistemas Generales se efectuará mediante expropiación, y las demás formas previstas en la legislación vigente.
Pues bien, dicho todo lo anterior, el municipio en cuestión, contiene una serie de suelos no urbanizables contemplado por el PGOU, por mandato del POTAGU, destinados a la red de espacios libres supramunicipales, los denominados Sistemas Generales REL-1 a REL-14 y todos aquellos destinados a equipamiento supramunicipal, contemplados en los planos de ordenación pormenorizada.
Respecto a los espacios destinados a zona REL, como se puede contemplar en el listado del PGOU así como en determinadas fichas de ámbitos de planeamiento, hay determinadas reservas de suelo cuya obtención se consigue por el desarrollo de esos ámbitos, al estar las reservas de suelo bien inscritas o adscritas a determinados sectores o unidades, tal y como dice la literatura del propio PGOU. Es decir, a efectos de gestión u obtención de dichos suelos, no ofrecen ningún tipo de problema pues el propio desarrollo de esos ámbitos de actuación lo que va a materializar la publificación de dichos suelos y el cumplimiento de su fin último.
El problema en cuanto a la gestión y obtención de las reservas de suelo para zonas REL previstas e impuestas en el PGOU por el POTAGU, radica en todos aquellos suelos, que han sido clasificados como Suelo No Urbanizable, para reserva de espacios libres de acuerdo al POTAUG y que están fuera del cuadro resumen anterior, es decir que no están adscritos a ningún ámbito de desarrollo, por lo que la forma de obtenerlos es la expropiación u ocupación directa, y dada la especificidad de los ámbitos de ejecución del PGOU de xxxxxx, donde no hay sectores ni unidades de ejecución con exceso de aprovechamiento donde poder materializar una futura operación de ocupación directa y en atención a lo contenido en la sentencia del Tribunal Constitucional 183/2013, de 23 de octubre de 2013, la única vía posible de adquisición de dichos terrenos es la de la expropiación. Estamos hablando de unos suelos cuya superficie aproximada, sujeta a un concreto y exhaustivo levantamiento topográfico, estaría establecida en torno a los 342.850 metros cuadrados.
En cuanto a la forma de adquisición de los suelos calificados como zona REL por el PGOU de XXXXXX, en cumplimiento de lo previsto en el POTAUG como instrumento de planeamiento jerárquicamente superior, a la hora de vislumbrar quien será el órgano expropiante, hay que partir del carácter y naturaleza supramunicipal de dichos suelos, (aunque los mismos estén físicamente ubicados dentro del término municipal de XXXXXXXX), tal y como se contempla a lo largo de todo el texto del propio POTAUG, en primer lugar a través de la exposición de las Bases, Objetivos y Estrategias, tal y como se expone en el apartado tercero de este informe, de igual manera en la Memoria Económica, en cuanto a la previsión, entre otras actuaciones, la de adquisición de los suelos para la construcción del Sistema de Espacios Libres.
COCLUSIÓN Y REFLEXIONES ÚLTIMAS
1º- En cuanto a la normativa, está claro que el PGOU de XXXXX, contemplando en su contenido los suelos clasificados como No Urbanizables para reserva de dotaciones supramunicipales y de reserva para espacios libres de la aglomeración, lo único que está haciendo es contribuyendo al desarrollo del POTAUG como instrumento de planeamiento superior a tenor lo preceptuado en los artículos 0.11 y siguientes y de la Norma 4.11 del propio POTAUG.
2º-En cuanto a la Administración que es responsable de la expropiación y pago de las cantidades correspondientes para la obtención de todos y cada uno de los suelos, destinados a la red de espacios verdes y dotaciones supramunicipales no incluidos ni adscritos a sectores o unidades de ejecución en el propio PGOU de XXXXXXXX, es una obviedad que ha de ser la Administración Autonómica, en tanto en cuanto, es la que aprobó el instrumento de ordenación del territorio supramunicipal y el municipal, y es la que al final como representante de la colectividad de la aglomeración va a ser la garante de la obtención, disfrute y cumplimiento de la finalidad supralocal de dichos terrenos.
3º-Es importante, que cuando pasen estas cosas, la administración autonómica sea consciente de que los instrumentos de ordenación del territorio no sólo deben contemplar previsiones de ordenación y reservas de suelo para cumplir objetivos, bases o estrategias, sino también mecanismo de gestión y ejecución, junto con su financiación, puesto que es del todo impensable, atendiendo al caso que nos ocupa, que el presupuesto municipal de un municipio de escasos 5.000 habitantes, pueda hacer frente a la expropiación indicada con las cantidades citadas, pero además ni en el hipotético caso de que se llevara una revisión del PGOU de XXXXXXXX para poder inscribir o adscribir 350.000 metros cuadrados a otros suelos urbanizables o urbanos sin consolidar, puesto que las limitaciones de crecimiento impuestas por la propia normativa autonómica andaluza, lo haría simplemente imposible.
4º- Ni en la Memoria de Ordenación del POTAUG, ni en la Memoria Económica, ni en la Normativa, ni en ninguna parte se concreta de forma pormenorizada la solución al problema que tiene los titulares de fincas afectadas por una clasificación urbanística de suelo no urbanizable destinada a red de espacios libres metropolitanos y suelos de equipamiento público de interés metropolitano no incluidos ni adscritos a ningún sector ni unidad de ejecución, que ascienden a casi 350.000 metros cuadrados en un solo municipio, y que si en atención a lo dispuesto en el artículo 140 LOUA y por ministerio de la ley tuviera que expropiar un municipio de 5.000 habitantes, sería su quiebra económica no sólo de este año, sino también la de muchos venideros.
Granada a 20 de noviembre de 2020
Antonio Gutiérrez Alonso
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