Antonio Gutiérrez Alonso

Son muchas las ocasiones en las que a los técnicos municipales se nos ha planteado la cuestión de buscar soluciones para la “regulación” de suelos dudosamente urbanos, o para que se ejecuten servicios públicos como redes de abastecimiento de agua, de saneamiento o de alumbrado público, etc…, que deberían de estar ejecutadas en esos suelos. Suelos que inclusive puedan que tengan la consideración de suelos urbanos consolidados en los planes generales de ordenación urbana municipal, pero que realmente, aunque estén consolidados en edificación, carecen de algunos de los requisitos propios  del suelo urbano consolidado. Según el artículo 45.1 LOUA –similar a otros de igual naturaleza en las distintas CCAA-, estos elementos son:

a) Formar parte de un núcleo de población existente o ser susceptible de incorporarse en él en ejecución del Plan, y estar dotados, como mínimo, de los servicios urbanísticos de acceso rodado por vía urbana, abastecimiento de agua, saneamiento y suministro de energía eléctrica en baja tensión.

b) Estar ya consolidados al menos en las dos terceras partes del espacio apto para la edificación según la ordenación que el planeamiento general proponga e integrados en la malla urbana en condiciones de conectar a los servicios urbanísticos básicos reseñados en el apartado anterior.

c) Haber sido transformados y urbanizados en ejecución del correspondiente instrumento de planeamiento urbanístico y de conformidad con sus determinaciones.

Por lo tanto, no es de extrañar que en muchos municipios nos encontremos con ámbitos de “suelo urbano” que adolezcan de cualquiera de estos servicios. Son muy típicos en Andalucía, aquellos polígonos industriales surgidos en la época del desarrollismo de finales de los años 70 y mediados de los 80, lo cuales, años después seguían adoleciendo instalaciones de redes públicas de agua potable, saneamiento, etc…., al menos conectadas a la red general del municipio. Esta característica no solo era patrimonio de polígonos industriales, sino también de urbanizaciones que surgían en la periferia de estos municipios, donde los suministros de agua se llevaban a cabo a través de redes privadas de suministro, que tenían su origen en pozos o depósitos de agua privados de la propia urbanización de turno. Igual pasaba o pasa con las redes de saneamiento, que terminan en puntos de vertidos, más o menos controlados, y con o sin sistemas de depuración, así como inconexos a las redes públicas municipales de saneamiento.

Esa característica fue la que me encontré hace diez años cuando aterricé en mi actual puesto de trabajo. La situación heredada, entre otras tantas, fue la siguiente, zonas bien delimitadas de polígonos industriales, que según el PGOU vigente del municipio eran zonas de suelo urbano industrial “consolidado”, puesto que no estaban incluidas en unidades de ejecución, y para el PGOU vigente, el suelo urbano no consolidado es lo que hay incluido en unidades de ejecución.

Después de dar muchas vueltas, acudí para dar solución al asunto al artículo 143 LOUA, que regula lo que denomina “Actuaciones urbanizadoras no integradas”, en el apartado 1º del meritado artículo se dispone:

“1. Cuando no esté prevista en el planeamiento urbanístico ni se efectúe por el municipio delimitación de unidades de ejecución, la ejecución del planeamiento, salvo la edificación, se llevará a cabo mediante obras públicas ordinarias, de acuerdo con la legislación que sea aplicable por razón de la Administración Pública actuante”.

En el caso que nos ocupa, cual es, el dotar de servicios y redes públicas a sectores o ámbitos perfectamente delimitados de suelo urbano que carecen de dichas redes, estamos en el marco definido por ese apartado 1º del art.143 LOUA, dado que el ámbito sobre el que pretendemos actuar, ni estaba delimitado como unidad de ejecución, ni estaba previamente previsto en el planeamiento urbanístico, pero la actuación es propiamente de planeamiento urbanístico, puesto que no se entiende que un suelo urbano, esté catalogado como tal, adoleciendo de alguno (por no decir la mayoría), de los elementos propios característicos de dicho suelo. Es una actuación asistemática, no configurada en ningún ámbito de actuación previo.

Sin entrar en la disquisición previa sobre la obtención de suelo necesario para la ejecución de las redes y servicios que serán posteriormente recepcionadas por el ente local, y que se da por innecesaria, en el sentido, de que el ámbito de actuación fue desarrollado mediante la correspondiente reparcelación – o ni eso-, y por tanto cedidos los viales y suelos necesarios para la ejecución de redes que se pretende, vamos a ir directamente a ver cuales serían las actuaciones a llevar a cabo para la consecución del fin de la instalación de redes y servicios públicos con cargo al 100% sobre los afectados, mediante la aprobación de un Proyecto de Obra Pública Ordinaria y cuotas de urbanización, que harían que el suelo en cuestión finalmente si tuviera la clasificación de suelo urbanos consolidado a todos los efectos, después de ejecutado dicho proyecto.

ACTUACIONES:

PRIMERO: En primer lugar, hay que llevar a cabo la redacción de un Proyecto de Obras Públicas Ordinario – en adelante, POP-. Ese Proyecto de Obras, puede ser encargado por el órgano de contratación en atención a la propia normativa de contratación del sector público. Hay que ser muy escrupuloso con eso último, porque el coste de redacción de dicho proyecto, así como el de dirección de obra puede ser incluido dentro de la cuenta de liquidación a los efectos de girar las cuotas de urbanización correspondientes.

SEGUNDO: El Proyecto Técnico deberá contener, además de las prescripciones técnicas oportunas:

• La definición lo más concreta posible del ámbito de actuación, donde aparezcan claramente identificados los beneficiados por la actuación, -ni decir tiene que debe ser “local”, no “general”, es decir que beneficie a otros distintos de los señalados como afectados y beneficiados-, lo contrario puede tener consecuencias funestas en lo contencioso-administrativo para la entidad local.

• En determinados ámbitos de actuación es posible que se encuentren ejecutadas algún tipo de redes, si tras examinarlas pueden ser susceptibles de aprovechamiento y por lo tanto pueden abaratar el coste definitivo de la ejecución de obra, no cuesta ningún trabajo considerarlas.

• Las identificaciones de las fincas se realizarán con todos los mayores datos posibles, tanto a nivel real de la finca: referencia catastral, superficie bruta/neta, etc… y con los datos personales de los afectados, NIF o CIF y domicilios. El ayuntamiento tiene acceso directo al Catastro, pero no al Registro de la Propiedad, al cual deberá de acudir solicitando la correspondiente nota simple registral. La concreción de los datos es importantísima para que en caso de impago la vía ejecutiva de cobro no sufra ninguna anulación o demora. Quiere eso decir, que en primer lugar se debe de sacar una certificación catastral de cada finca afectada, y a partir de ahí, o bien se sacan las notas simples registrales o bien la aprobación inicial se hacen con los datos catastrales, y en la fase de alegaciones, los interesados aportan los datos exactos de sus fincas. Es importante tener en consideración, que a la hora de distribuir las cuotas de urbanización se debe de hacer siempre -si se tiene- con los datos que constan en el registro de la propiedad, antes que los del catastro, ello a tenor de lo previsto en el artículo 3.3. del Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario aprobado por RDL 1/2004, de 5 de marzo, estable: “salvo prueba en contrario y sin perjuicio del Registro de la Propiedad, cuyos pronunciamientos jurídicos prevalecerán, los datos contenidos en el Catastro Inmobiliario se presumen ciertos”, así como lo dispuesto en el artículo 9.4. de esa misma Ley, donde establece que “en caso de discrepancia entre el titular registral y el correspondiente derecho, según el Registro de la Propiedad, sobre fincas respecto de las cuales conste la referencia catastral en dicho Registro, se tomará en cuenta, a los efectos del Catastro, la titularidad que resulte de aquél…”.

TERCERO: En un anexo del Proyecto Técnico, o bien en el informe técnico o jurídico se deberá de contener la distribución de las cuotas de urbanización por fincas afectadas, lo correcto es que conste ya en un anexo del propio Proyecto Técnico, pero también pueden distribuirse en el informe técnico o jurídico y que se inserte dicho cuadro distributivo en la propuesta de resolución para el órgano que lo va a aprobar. A la hora de hacer la distribución de las cuotas de urbanización, yo personalmente la haría tomando como referencia la superficie bruta de la finca, independientemente de otros parámetros, porque independientemente de que esté o no edificada, o de cuanto se haya edificado, etc…, lo que va a permanecer invariable es la superficie bruta, porque todas las demás determinaciones urbanísticas de las parcelas van a ser las mismas para todos. Hay que hacerlo de manera equidistributiva no puede haber elementos diferenciadores que en caso de recurso el juzgado lo pueda estimar.

CUARTO: Una vez presentado el Proyecto Técnico, el mismo deberá ser informado técnica y jurídicamente para su aprobación. La competencia del órgano que debe de aprobarla, depende de lo que resulte de aplicar el artículo 21.1.o) LBRL o bien el 22.2.ñ) LBRL.

QUINTO: La aprobación del POP, en sentido estricto, no necesitaría de una tramitación administrativa igual a la de un Proyecto de Urbanización, pero no merece la pena “jugársela” y tener que explicárselo luego a un juzgado, que a bien seguro no lo va a entender, por lo que, dados los intereses en juego, para llevar a cabo la su aprobación, vamos a seguir las mismas reglas que para un Proyecto de Urbanización, a tenor de lo que preceptúa la propio LOUA en su artículo 99.1, y porque así lo han conceptualizado ya algunos juzgados. De hecho, en el primero tramitado, pagamos el error, y por sentencia, tuvimos que retrotraer el procedimiento y darle la tramitación de un proyecto de urbanización. Generalmente:

• Acuerdo de aprobación inicial del POP y de la liquidación provisional de las cuotas de urbanización (la definitiva no la vamos a tener hasta la adjudicación y ejecución de las obras).

• Notificación a los afectados con plazo de 20 días hábiles para alegaciones, publicaciones: Diario oficial tirada provincial, BOP, Tablón de Edictos Sede Electrónica del ayuntamiento, para información y exposición pública por plazo generalmente de 20 días hábiles.

• Notificar también dicha aprobación inicial a cualquier administración que también se vea afectada (Dirección Gral. Carreteras, Medio Ambiente, Diputación…)

SEXTO: Una vez transcurrido el periodo de información pública y alegaciones, resolver éstas últimas, estimando las que procedan, habitualmente pueden versar sobre corrección de errores en los datos y a continuación acordar:

• La aprobación definitiva del POP, y de la liquidación provisional de la distribución de las cuotas de liquidación para la ejecución del POP.

• La notificación individualizada del acuerdo con la cuota correspondiente a pagar a cada uno de los afectados, con plazo recurso reposición y/o contencioso-administrativo. El plazo de pago que se puede imponer, puede ser o bien el plazo genérico de un mes desde la notificación del acuerdo, o supletoriamente el previsto en el le ley general tributaria.

• Publicar el acuerdo en el BOP, Tablón de Edicto Sede Electrónica, diario oficial tirada provincial.

La ejecución del POP dependerá del cobro de las cuotas de urbanización, por lo que la licitación de la obra y la rapidez de la ejecución de las mismas, dependerá del éxito en la rapidez de la gestión de cobro de dichas cuotas, que igual puede haber éxito y ser recaudadas en su totalidad en tiempo y forma, y por tanto proceder a la licitación del POP de la manera más veloz posible, o bien puede que la gestión de cobro se demore, incluso porque no se obtenga la recaudación total prevista, lo que llevará a que el ayuntamiento tenga que prever aportar -adelantar-, las cantidades pendientes de ingreso para ejecutar la obra, mientras la vía ejecutiva de cobro de las cuotas sigue su trámite, o bien esperar al final de esos procedimientos de cobro.

Otra variante que puede afectar al procedimiento, es que cualquiera de los afectados interponga las acciones judiciales correspondientes vía contencioso administrativo. Son muchas las alegaciones y los fundamentos que se pueden utilizar contra la aprobación del POP y la liquidación de las cuotas de urbanización. Desde mi experiencia, se pueden condensar en las siguientes:

1º- El suelo sobre el que se actúa, tiene según el PGOU la condición de suelo urbano consolidado (y es cierto, así aparece en el PGOU),

2º- Mi finca urbana lleva construido más de veinte años, incluso tengo licencia de obra, mi nave industrial tiene licencia de actividad y apertura de hace más de veinte años.

3º- Es injusto que lleve pagando IBI y demás impuestos más de 20 años y ahora el ayuntamiento nos quiera cobrar el 100% de la ejecución de las redes de agua potable y saneamiento…/…

Son alegaciones que un primer momento podrían tener razón de ser, y hasta jurídicamente toda la defensa del mundo, ni que decir tiene desde el punto de vista social o político, así lo entendió por ejemplo el juzgado nº 3 de lo contencioso-administrativo de Granada en su sentencia nº 445/2013 de fecha 19.12.2013 donde el recurrente, esgrimía estos argumentos:

El juzgado, tomó esos argumentos en consideración, dictando sentencia y estimando el recurso contra la desestimación previa del recurso de reposición contra el acto administrativo de aprobación del POP y de la liquidación provisional de cuota de urbanización, con la siguiente argumentación:

Recurrida por el ayuntamiento la sentencia dictada en primera instancia, la Sala de lo contencioso-administrativo del TSJ de Andalucía, en su sentencia 2402/2015 dictada por la sección 4º del TSJA en Granada en fecha 23.12.2015, derivada del recurso 356/2014, esgrime los siguientes fundamentos jurídicos, a su vez planteados por la defensa letrada de la entidad local:

Y termina la sentencia del TSJA, estimando el recurso de apelación interpuesto por el ayuntamiento, y anulando la sentencia de primera instancia, declarando conforme a derecho la aprobación del POP y la liquidación de las cuotas de urbanización para la ejecución de las redes y servicios necesarios para configurar el suelo como urbano consolidado, independientemente de lo que diga el PGOU vigente.

 CONCLUSIÓN

La LOUA a día de hoy tiene muchos defectos, pero en este caso una gran y desconocida virtud, el Proyecto de Obra Pública Ordinaria del art.143, que puede utilizarse para “regularizar” muchos suelos que a día de hoy presentan déficits considerables, a pesar de que estén clasificados como suelos urbanos consolidados, y que la forma de “regularizarlos” no tiene porque implicar impactos a las arcas municipales.

Esa virtualidad que tiene la LOUA, para la ejecución de redes, no la tiene sin embargo para la ejecución de otras dotaciones, por ejemplo, viales o zonas verdes. No es la primera vez que en un municipio se plantea por interés general inaplazable que se ejecute una determinada calle, teniendo la “mala suerte” de que esté ubicada en una unidad de ejecución que en veinte años no se ha desarrollado, y donde además la corporación de turno, dada la coyuntura económica tampoco quiere apretar hasta ahora a sus vecinos para “arruinarlos” urbanizando una unidad de ejecución que no se va a construir en los próximos veinte años venideros. Todo ello con el loable fin de obtener la calle para el pueblo. En ese caso a diferencia del anterior, la LOUA no tiene la flexibilidad requerida, ni el proyecto de la Ley de Impulso de Sostenibilidad Territorial de Andalucía, tampoco. Realmente dan muy mala solución a estos supuestos.

En primer lugar, si la dotación (calle, zona verde, etc…) está dentro de una unidad de ejecución, y la entidad local quiere que se ejecute, sin que se desarrolle la unidad de ejecución, primero tiene que obtener ese suelo en cuestión, por lo tanto, hay que estar a lo establecido en el artículo 140.3 LOUA, que parece que tal y como está redactado y ubicado, el único sistema que se prevé para obtener dichos suelos, es llevar a cabo la expropiación, cuando dice textualmente:

                3. En el supuesto de dotaciones incluidas o adscritas a sectores o unidades de ejecución, la Administración expropiante se incorporará a la comunidad de referencia para la distribución de beneficios y cargas que corresponda y por la superficie en cada caso expropiada

Luego, en el art.141 LOUA que regula la “Obtención de terrenos destinados a dotaciones mediante ocupación directa”, establece que “Los terrenos destinados a dotaciones podrán obtenerse mediante su ocupación directa a cambio del reconocimiento a su titular del derecho a integrarse en una unidad de ejecución con exceso de aprovechamiento urbanístico objetivo. La ocupación directa requerirá el acuerdo con el propietario, y la determinación del aprovechamiento urbanístico que le corresponda y de la unidad de ejecución en la que aquél deba hacerse efectivo”.

Aun en el supuesto de que se pudiera obtener el consentimiento de los titulares de los terrenos para ocupar el suelo destinado a vial, o en el supuesto de que finalmente se expropiara por parte de la entidad local, el verdadero nudo gordiano del asunto, no es la obtención de los terrenos, es quien va a pagar los gastos de urbanización y ejecución de esa calle, o zona verde. De nada me sirve el pronunciamiento que hace el artículo 140.3. LOUA, porque de nada le vale al ayuntamiento integrarse luego en la junta de compensación como titular de una vial, -cuyos terrenos expropió para ejecutarlo-, cuando va a seguir siendo vial. O de nada me sirve obtener el suelo por acuerdo de los propietarios para ejecutar el vial, si en vez de ejecutarlos ellos, -cuya obligación tienen-, lo va a pagar las arcas municipales.

Para ello, se podía haber utilizado también la figura del POP, pero la regulación contenida en el art. 143 habla, en primer lugar como su propio título dice: “Actuaciones urbanizadoras no integradas” y está claro que esto que se pretende no lo es, al estar la dotación, dentro de una unidad de ejecución, o de más de una. Por lo tanto tampoco cumple con los dispuesto en el apartado 1º del artículo 143, con lo cual sería de dudosa aplicación, la aprobación de cuotas de urbanización a los afectados para sufragar la ejecución del vial, a la que por otro lado, está obligado. Dicho todo esto, parece que la ejecución de la calle, quedaría a la fuerza a expensas del propio desarrollo de la unidad de ejecución, o a convenio con los propietarios, estando por tanto de nuevo sujeto a la voluntad de los propietarios y titulares incumplidores de los deberes urbanísticos. Ni la LOUA ni el anteproyecto de la nueva LISA en al ámbito andaluz resuelven ni cuentan con la flexibilidad requerida para dar respuesta ágil a esas necesidades. Desde esa perspectiva se puede ver algo de luz en este tema cuando uno lee normativa de otras autonomías y sentencias como la dictada por el juzgado de lo contencioso-administrativo número 2 de San Sebastián el 01.06.2012, Nº de Recurso 1003/2010, nº de resolución 120/2012 STCA 760/2012, en referencia a una actuación ejecutada por el Ayuntamiento de Arrasate-Mondragón para la implantación de servicios públicos, donde se manifiesta en sus fundamentos jurídicos, entre otras cosas:

«En el presente caso no resulta necesario que la ejecución de la ordenación urbanística prevista deba hacerse en una única actuación. El sistema de expropiación previsto para la ejecución de dotaciones públicas no requiere de la previa actuación integrada, sino que puede ser llevada a cabo mediante actuaciones aisladas, como en el presente caso»

«El artículo 174 de la Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo dispone en su apartado primero que el sistema de expropiación se aplicará por unidades de ejecución completas y comprenderá todos los bienes y derechos incluidos en ellas, sin perjuicio de que también pueda aplicarse a solares o parcelas incluidos en actuaciones aisladas o para la ejecución de sistemas generales o elementos de los mismos. Por su parte, el art. 177 de la mencionada ley permite la posibilidad de que se proceda a la ejecución anticipada de dotaciones públicas de la red de sistemas generales y locales que se encuentren adscritas a un ámbito de actuación integrada. Es decir, que en el presente caso no existe vía de hecho alguna, por cuanto al encontrarnos ante un sistema de ejecución urbanístico cuyo objetivo es el de obtener servicios para la ciudadanía, permite que las actuaciones urbanísticas se acometan con flexibilidad, sin necesidad de que deban ejecutarse en una única actuación, por unidades de ejecución completas, como pretende la recurrente».

En definitiva, se echa de menos, en este caso, desde el legislador autonómico andaluz, esa flexibilidad normativa que tanto pregona y tan poco se ve, y que se articulen realmente instrumentos que hagan posible en cortos periodos de tiempo la ejecución de dotaciones públicas y no se eternicen. Eso es posible, desde seguridad jurídica de los titulares de bienes y derechos y desde las necesidades de la comunidad, pero no como está actualmente regulado en le LOUA ni como se pretende en la futura LISA.

Granada a 10 de diciembre de 2020

Antonio Gutiérrez Alonso