Antonio Gutiérrez Alonso

En el año 2015, y tras las protestas de mucho vecinos del pueblo, unos porque no querían los resaltos y badenes junto a sus viviendas, y otros tantos, porque no les gustaba por el impacto en los vehículos, el alcalde me formuló consulta sobre la reglamentación que pueda existir en la regulación y ejecución de pasos elevados que se instalan en las calles y vías urbanas del municipio a los efectos de reducir la velocidad de los vehículos en zonas sensibles de peatonales, tales como proximidad de colegios o afluencia de público en general.

Analizada la normativa en ese entonces (año 2015 y creo que a día de hoy no ha variado mucho) que existe en el acervo nacional, regional o local al respecto y que haya de cumplirse, me encontré con lo siguiente:

1º- _Que, a nivel municipal, no existe actualmente ninguna normativa, ni el PGOU ni en las ordenanzas municipales, donde ser regulen las condiciones técnicas de implantación de resaltos o reductores de velocidad.

2º- Que a nivel autonómico de Andalucía la normativa de referencia es la RESOLUCIÓN de 30 de junio de 2009, de la Dirección General de Infraestructuras Viarias, por la que se dispone la publicación de la Instrucción núm. 1/2009, de 30 de junio de 2009, y que traspone la Orden del FOM a las carreteras Autonómicas.

Y que en otras CCAA nos encontramos con los siguientes ejemplos:

-Murcia: Orden de 11 de octubre de 2002, de la Consejería de Obras Públicas, Vivienda y Transportes, sobre condiciones de la autorización para la instalación de pasos peatonales sobre elevados (ralentizadores de velocidad) en las travesías de la Red Regional de Carreteras de la Región de Murcia.

-Madrid: Orden de 17 de febrero de 2004, de la Consejería de Transportes e Infraestructuras, por la que se aprueban los requisitos técnicos para el proyecto y construcción de las medidas para moderar la velocidad en las travesías de la Red de Carreteras de la Comunidad de Madrid.

-Navarra: Orden Foral 787/2001, de 10 de septiembre, del Consejero de Obras Públicas, Transportes y Comunicaciones, por la que se aprueba la «Normativa Técnica para la instalación de Pasos Peatonales Sobre elevados (Ralentizadores de Velocidad) en las travesías de la Red de Carreteras de Navarra» y las condiciones de su autorización

 -Extremadura: Orden de 10 de febrero de 2009 por la que se aprueba la Instrucción Técnica para la instalación de reductores de velocidad y bandas transversales de alerta en la Red de Carreteras de la Junta de Extremadura

            3º- A nivel estatal, la normativa de referencia es la que se contiene en la ORDEN FOM/3053/2008, de 23 de septiembre, por la que se aprueba la Instrucción Técnica para la instalación de reductores de velocidad y bandas transversales de alerta en carreteras de la Red de Carreteras del Estado. Publicada en el BOE nº 261 de fecha 29.10.2008.

Entrando a un análisis de la cuestión, desde el punto de vista puramente de la regulación del tráfico, hay que decir que:

-El Real Decreto 1428/2003, de 21 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento General de Circulación para la aplicación y desarrollo del texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, aprobado por el Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo (RGC), determina lo siguiente:

“1. La realización de obras, instalaciones, colocación de contenedores, mobiliario urbano o cualquier otro elemento u objeto de forma permanente o provisional en las vías o terrenos objeto de aplicación de la legislación sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial necesitará la autorización previa de su titular y se regirán por lo dispuesto en la legislación de carreteras y en sus Reglamentos de desarrollo, y en las normas municipales…” (Artículo 4).

Por su parte, el RGC al referirse a los obstáculos y peligros, determina que:

“1. Quienes hubieran creado sobre la vía algún obstáculo o peligro deberán hacerlo desaparecer lo antes posible, y adoptarán entre tanto las medidas necesarias para que pueda ser advertido por los demás usuarios y para que no se dificulte la circulación (artículo 10.3 del texto articulado).

2. No se considerarán obstáculos en la calzada los resaltos en los pasos para peatones y bandas transversales, siempre que cumplan la regulación básica establecida al efecto por el Ministerio de Fomento y se garantice la seguridad vial de los usuarios y, en particular, de los ciclistas.” (Artículo 5).

En este marco, como ya se h dicho, la Orden 3053/2008, de 23 de septiembre, del Ministerio de Fomento, aprueba la Instrucción Técnica para la instalación de reductores de velocidad y bandas transversales de alerta en carreteras del Estado (BOE nº 261, de 29 de octubre de 2008).  Ahora bien, la cuestión jurídica que se plantea es sí esta Orden del FOM es de aplicación plena a todas las vías en las que se instalen resaltos, al remitir el artículo 5.2 del RGC que hemos citado a la regulación básica del Ministerio de Fomento y no existir ninguna otra disposición legal que desarrolle esta cuestión.

Desde el punto de vista del ámbito competencial, se indica que la Orden se dicta al amparo del artículo 149.1.24 de la Constitución, que atribuye al Estado la competencia sobre las obras públicas de interés general y en desarrollo de la normativa estatal en materia de carreteras. Por otra parte, determina que será de aplicación a los proyectos de carreteras que formen parte de la Red de Carreteras del Estado.

El propio Ministerio de Fomento, considera que la Orden extiende su ámbito de aplicación exclusivamente a las carreteras del Estado, según consulta planteada por varios Ayuntamientos de capitales de provincia.

 En todo caso, también es cierto que añade el Ministerio de Fomento que nada impide aplicarla en el ámbito de otras redes viarias si así lo establecen las administraciones responsables de dichas infraestructuras.

Desde el punto de vista material, podría razonarse, tal como lo han señalado algunas de las administraciones de ámbito inferior al nacional, que las instrucciones técnicas citadas requieren de una cierta adecuación para la aplicación a determinadas categorías de vías urbanas (transporte público urbano, antigüedad de las calles y aceras) que tienen sus propias peculiaridades.

A modo de conclusión en este análisis se puede decir que:

-Sobre las consideraciones expuestas, los resaltos en las vías no son obstáculos, siempre que estas instalaciones garanticen la seguridad vial de los usuarios y de los ciclistas.

– Al no existir una norma básica que resulte de obligado cumplimiento para la ejecución de estas instalaciones en todo tipo de vías de circulación, cada administración pública podrá desarrollar sus propias instrucciones o normas, exclusivamente, en las vías de circulación de su competencia.

Ahora bien, aquellas administraciones públicas que no dispongan de normativa propia podrían solventar esta ausencia mediante la aplicación supletoria de las normas desarrolladas por el ordenamiento estatal, es decir por la Orden del FOM de referencia, si bien es cierto, que habría que estar a las características particulares de cada caso y por tanto se debería de tener una adaptación a cada ámbito.

Las administraciones municipales e incluso a las administraciones autonómicas, para aquel ámbito material no incluido en la red de carreteras del PGC, ante las carencias existentes en el ordenamiento propio y a modo de cláusula de cierre del ordenamiento jurídico aplicable no puede descartarse la aplicación supletoria de la Orden del FOM, con las matizaciones y particularidades dichas anteriormente, es decir, si bien los criterios técnicos de la Orden de la FOM puede ser el punto de partida, se necesitaría de una pormenorización de los mismos para los casos concretos de los municipios, puesto que si bien, las carreteras del Estado podemos decir que tienen una cierta homogeneidad, no podemos decir lo mismo de todas las vías urbanas de cada municipio.

Por lo tanto y a modo de conclusión de este apartado, decir que, no se escapa que esta aplicación supletoria del derecho estatal puede acarrear dificultades para las entidades locales a la hora de poder argumentar las particularidades propias y las características técnicas diferenciadas de sus instalaciones, (cascos antiguos, transporte público urbano, dimensiones de las calles, etc.).

En consecuencia, aquellas administraciones que no dispongan de normas propias ni hayan asumido como propias las previstas por otras, como es nuestro caso, se podrían encontrar en la situación de que, aunque justifiquen, según su propio criterio y caso por caso, que estas instalaciones tienen las condiciones de seguridad óptimas tanto para los usuarios de la vía como para los peatones, les reclamen la aplicación supletoria de las instrucciones técnicas de la administración, que aunque como ya se ha justificado no sería de obligado cumplimiento, por el ámbito de aplicación, y sería loable un desarrollo de las mismas en el ámbito de las vías urbanas, de la manera que se dirá a continuación.

La inseguridad jurídica que todo ello puede comportar, nos lleva a la conclusión de que las administraciones públicas que tienen instalados reductores de velocidad en las vías de circulación de su competencia debieran disponer de una regulación propia que desarrolle las características técnicas que deben tener estas instalaciones o, en su defecto y como mínimo, adoptar formalmente y como propia alguna de las regulaciones existentes.

RECOMENDACIONES

De contenido Formal:

Desde un punto de vista formal, se ha observado que las administraciones que disponen de regulación propia la han instrumentado a través de distintas herramientas jurídicas, interesando destacar aquí, sobre todo, la vertiente de la publicidad de su contenido e incluso de la participación de los usuarios de la vía en su elaboración. Diversas administraciones públicas, han publicado sus instrucciones técnicas o su norma reguladora para la colocación de los reductores de velocidad, bien por estimarlo oportuno, bien porque el instrumento jurídico adoptado para su regulación así lo exigía.

En todo caso, entendemos que cualquiera que sea el instrumento jurídico que se utilice debe garantizarse la debida publicidad para conocimiento de los destinatarios a los que va dirigido.

En este sentido, aunque la regulación pertinente se instrumente a través de instrucciones técnicas dirigidas a los órganos jerárquicamente dependientes, a tenor de lo previsto en la Ley 39/2015 Procedimiento Administrativo Común, deberían publicarse en el boletín oficial correspondiente, según la previsión que realiza el apartado segundo de ese artículo, por estimar conveniente este trámite por razón de los destinatarios o de los efectos que puedan producirse.

Por otra parte, también resultaría pertinente que con carácter general se establezca el trámite de la consulta a las asociaciones profesionales y a las de los usuarios afectados por este tipo de instalaciones para contrastar y recoger las aportaciones sobre las medidas que se pretendan implantar.

Al respecto, en el ámbito municipal, la potestad reglamentaria de los ayuntamientos se instrumenta a través de los correspondientes Reglamentos y Ordenanzas, según el procedimiento previsto en el artículo 49 y 70.2 de la Ley 7/1985, Reguladora de las Bases de Régimen Local, instrumentos que permiten la participación de los usuarios interesados en su tramitación. En suma, sobre este particular entendemos que cualquiera que sea la forma que adopte la regulación de las instalaciones de los reductores de velocidad, debería garantizarse la debida publicidad y, en su caso, la participación de los usuarios afectados y de las asociaciones y/o colectivos profesionales representados y más directamente afectados.

-De contenido Material:

– Desde el punto de vista del contenido material, se determinará el tenor específico de las instrucciones técnicas que deben tener estas instalaciones, si bien podemos señalar, tomando como punto de referencia las instrucciones técnicas existentes, – las de la orden ministerial – algunos aspectos a reseñar a los efectos de desarrollar la pertinente regulación.

 La regulación deberá tener en cuenta que el objetivo general es obtener una mayor seguridad en las vías de circulación, una vez detectado que el exceso de velocidad, por la falta de respeto a las limitaciones establecidas, convierte un tramo determinado en peligroso para los usuarios que la utilizan, principalmente peatones.

Ahora bien, dado que no podemos perder de vista que el objetivo es mantener o mejorar la seguridad de la vía, la instalación de reductores de velocidad no puede representar en ninguna circunstancia una menor garantía o merma en la seguridad de la circulación.

En consecuencia, la regulación correspondiente debe prever las medidas debidas para que cada una de estas instalaciones cumpla este objetivo general de garantizar la seguridad en las vías de circulación.

El tipo de instalaciones que regulan las distintas administraciones que tienen normativa propia difieren unas de otras, en algunos casos únicamente por la denominación que reciben, cuestión que resultaría de interés unificar para que cualquier interesado reconociera en su denominación el tipo de instalación a la que nos referimos.

Con respecto a los tipos de los reductores de velocidad y a modo de ejemplo de la confusión existente, observamos que todas las administraciones que tienen normativa propia regulan un tipo de instalación que cumple la función de paso de peatones con la siguiente denominación:

– Reductores de Velocidad de sección transversal trapezoidal que cumplen la función de pasos de peatones, situándose su rasante a un nivel ligeramente superior al firme de la calzada, de manera que los vehículos se ven obligados a superar una pequeña rampa de acceso para continuar su trayectoria. La Orden del FOM, lo denominan como “paso peatonal sobre elevado” (PPS).

– En igual sentido, todas las administraciones con normativa propia regulan otra instalación reductora de la velocidad que denominan: Reductores de Velocidad de “lomo de asno”, otros los denominan “badenes”. Son dispositivos de sección transversal de segmento circular y los definen como el obstáculo artificial abombado que se instala transversalmente a la calzada para limitar la velocidad de los vehículos.

– Por su parte, como ejemplo de la regulación específica necesaria para las vías urbanas municipales, otros Ayuntamientos regulan otra instalación que denomina: “Cojín europeo” que consiste en la elevación fuera del carril en su zona central, con el fin de reducir la velocidad de circulación de los vehículos de cuatro ruedas ligeros, cuya anchura entre ruedas sea inferior a la dimensión del dispositivo, sin afectar al paso de los vehículos de dos ruedas o de los autobuses.

En este contexto, reseñamos algunos aspectos a modo de guion que pudieran tomarse en consideración, para un futuro inmediato, para su regulación por este Ayuntamiento, donde no se dispone de normativa propia:

Primero: En primer lugar, entendemos pertinente evaluar la situación existente en el municipio, inventariando los distintos dispositivos instalados y su grado de adecuación a los criterios que se estimen de aplicación, tanto a la luz de las instrucciones técnicas ya disponibles, a la valoración de las características singulares que requieran de unas instalaciones diferenciadas y al grado de conflictividad que hayan podido generar (siniestros, reclamaciones de responsabilidad patrimonial, otras quejas, etc.).

Segundo: Prever la realización de una memoria específica (informe técnico, proyecto o similar) sobre el problema de seguridad detectado, la falta de solución con otras medidas convencionales y la necesidad de ejecutar una instalación para reducir la velocidad de una vía de circulación. Este análisis global permitirá dejar constancia, en el correspondiente expediente, de todos los aspectos que se han tomado en consideración a la hora de tomar la decisión.

Tercero: Establecer unos criterios generales para seleccionar el tipo de instalación a implantar en cada circunstancia, las prohibiciones y limitaciones para su ejecución, siempre teniendo presente el objetivo general de que se trata de mejorar la seguridad de la vía.

Cuarto: Determinar que los criterios generales de implantación que se adopten tendrán en cuenta el tipo de usuarios de la vía (transporte urbano, vehículos pesados, peatones,…etc.), con la finalidad de buscar el punto de equilibrio entre la seguridad y la efectividad de las instalaciones que vayan a ejecutarse.

Quinto: Valorar la necesidad de que, en el trámite de determinación del tipo de reductor de velocidad a implantar o las características específicas de su ejecución, se dé audiencia a las asociaciones de usuarios o profesionales afectados por la medida.

Regular las características que deben tener cada una de las instalaciones, con especial referencia a la señalización tanto vertical como horizontal que garantice el acceso seguro de todos los usuarios a los reductores de seguridad instalados.

Sexto: Determinar que el diseño para la colocación de los pasos peatonales sobre elevados permitirá la continuidad de las rutas peatonales, garantizando los desplazamientos de las personas con movilidad reducida, de conformidad con la normativa de accesibilidad y barreras arquitectónicas.

Séptimo: Tomar en consideración otras normas sectoriales de aplicación como la correspondiente al ruido. Disponer de un período transitorio razonable para la adecuación de las instalaciones implantadas a la nueva regulación.

Octavo: Determinar que, antes de la implantación de este tipo de instalaciones y/o con posterioridad en caso de no haber resultado efectivas las campañas previas, la administración promoverá, en coordinación con el resto de administraciones competentes, las medidas tendentes a concienciar a los usuarios de la importancia del respeto a las normas de circulación y la señalización correspondiente como una garantía de la seguridad vial.

A la vista de las consideraciones anteriores, se concibe también la necesidad de trasladar a las administraciones públicas tanto a nivel municipal como Autonómico, como de Diputación Provincial (como titular también de carreteras provinciales) con competencia en la materia de referencia la siguiente:

Que las administraciones públicas locales, que todavía no lo han hecho, regulen a través del instrumento legal que estimen pertinente (ordenanza, reglamento,…) la instalación de reductores de velocidad en las vías de circulación de su competencia o se adhieran, mediante declaración expresa, a las instrucciones técnicas vigentes de otras administraciones públicas, como por ejemplo la ya vista Orden del Ministerio de Fomento FOM/3053/2008, de 23 de septiembre. A tal efecto se podría instar tanto a la Diputación Provincial de Granada como a la Junta de Andalucía a que lo hiciera.

Que el propio ayuntamiento, lleve a cabo dentro del ámbito de sus ordenanzas, la citada adaptación, que en cualquier circunstancia, de la debida publicidad a las instrucciones técnicas que se acuerden o, en su caso, a las que se adhieran para el conocimiento de todos los usuarios afectados por la regulación.

Que en la regulación de estas instalaciones contrasten la propuesta de regulación para la implantación de los reductores de velocidad con los representantes de los usuarios y de los colectivos profesionales directamente afectados.

Que se promueva atendiendo al principio de coordinación entre administraciones u otro mecanismo que se considere adecuado y con la participación añadida de los representantes de las asociaciones de municipios, la denominación uniforme de cada una de las instalaciones para la reducción de la velocidad, así como los criterios de diseño e implantación que puedan resultar comunes a todas o a la mayoría de las administraciones públicas.

Que, ante la peligrosidad de las vías y la falta de respeto de las señales de circulación, se establezcan de forma coordinada medidas de concienciación y otras medidas que promuevan el cumplimiento de la legalidad y el respeto a los límites de velocidad, con el fin de evitar, en la medida de lo posible, la proliferación de este tipo de instalaciones, y esto último es muy importante, porque si atendemos a las últimas declaraciones del Director General de Tráfico, con ocasión de las intervenciones por las últimas reformas de la normativa en materia de tráfico, Pere Navarro dejó la puerta abierta a la posibilidad de que, progresivamente, los badenes de las vías en las que a partir de ahora la velocidad máxima se ha establecido en 30 km/h, vayan desapareciendo, debido a que éstos están establecido para que los vehículos circulen a una velocidad prudente, y con una velocidad máxima de 30 km/h no serían del todo necesarios.

GRANADA a 10 de octubre 2022

ANTONIO GUTIÉRREZ ALONSO